ΕΘΝΙΚΟ ΚΑΠΟΔΙΣΤΡΙΑΚΟ ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΑΘΗΝΩΝ
Η ΜΟΝΙΜΗ
ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΑΝΤΙΠΡΟΣΩΠΕΙΑ
ΣΤΙΣ ΒΡΥΞΕΛΛΕΣ
Έρευνα
για την Ελληνική Διοίκηση
στο Ευρωπαϊκό Σύστημα
ΧΡΗΣΤΟΥ Π. ΠΑΠΑΧΡΙΣΤΟΠΟΥΛΟΥ
ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ ΜΕΤΑΠΤΥΧΙΑΚΩΝ ΣΠΟΥΔΩΝ
«ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΟΡΓΑΝΩΣΗ ΚΑΙ ΔΙΠΛΩΜΑΤΙΑ»
ΑΘΗΝΑ, 1997
Η ΜΟΝΙΜΗ ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΑΝΤΙΠΡΟΣΩΠΕΙΑ ΣΤΙΣ ΒΡΥΞΕΛΛΕΣ
Έρευνα για την Ελληνική Διοίκηση στο Ευρωπαϊκό Σύστημα
Στο Υπουργείο Εξωτερικών της Ελλάδος εργάζονται πάνω από 2.500 υπάλληλοι διαφόρων ειδικοτήτων. Τα 3/5 των υπαλλήλων αυτών υπηρετούν σήμερα σε πρεσβείες, προξενεία, διεθνείς οργανισμούς καθώς και στις 9 Μόνιμες Ελληνικές Αντιπροσωπείες στο εξωτερικό.
Πρόκειται για τις Μόνιμες αντιπροσωπείες στον Ο.Η.Ε., στο ΝΑΤΟ, στην Ε.Ε., στο Συμβούλιο της Ευρώπης, στον Ο.Α.Σ.Ε., στην UNESCO, στον Διεθνή Οργανισμό Πολιτικής Αεροπορίας, στον FAQ της Ρώμης καθώς και στους διεθνείς οργανισμούς στην Γενεύη.
Το γεγονός ότι εκεί λαμβάνονται πλέον οι πιο σημαντικές αποφάσεις για τους πολίτες αυτής της χώρας έχει ήδη γίνει αντιληπτό ενώ παράλληλα μειώνεται η πολιτική παρουσία των εθνικών κυβερνήσεων. Τον ουσιαστικό, ωστόσο, αγώνα σε καθημερινή βάση δίνει μια ομάδα Ελλήνων που ελάχιστα ακούγεται και που ελάχιστα ίσως εκτιμάται το δύσκολο έργο της.
Πρόκειται για την Μόνιμη Ελληνική Αντιπροσωπεία στην Ε.Ε. (με έδρα τις Βρυξέλλες). Η Μ.Ε.Α ιδρύθηκε το 1962 με την επωνυμία «Μόνιμος Ελληνική Αντιπροσωπεία στις Ευρωπαϊκές Κοινότητες» και υπαγόταν για 18 χρόνια στο Υπουργείο Συντονισμού των εκάστοτε Ελληνικών κυβερνήσεων.
Νόμος 4226/1962 (άρθρο 6), νόμος 445/1976 (άρθρα 11,13), νόμος 992/1979 (άρθρο 13).
Η κατάσταση αυτή ίσχυε κατά την διάρκεια των ενταξιακών διαπραγματεύσεων για την προσχώρηση της Ελλάδας στην Ε.Ο.Κ. Λίγο πριν την οριστική ένταξη, ο Υπουργός Εξωτερικών της κυβέρνησης της Ν.Δ. κ. Κων. Μητσοτάκης προώθησε
Ο κ. Μητσοτάκης ανέπτυξε έντονη δραστηριότητα κατά την διάρκεια εκείνης της πρώτης περιόδου θητείας του στο Υπ.Εξ. ιδιαίτερα στον τομέα της υλικοτεχνικής υποδομής των υπηρεσιών. Στο πλαίσιο αυτό, εξάλλου, έγιναν αγορές νέων κτιρίων για την στέγαση των υπηρεσιών του Υπ.Εξ. ή ανακαινίσεις στο εσωτερικό αλλά και στο εξωτερικό.
την αναδιάρθρωση των υπηρεσιών της Μ.Ε.Α. αλλά και τον αναπροσανατολισμό των αρμοδιοτήτων της που –εκ των πραγμάτων– επρόκειτο να μεταβληθούν. Η Μ.Ε.Α. είχε πλέον ως κύρια αρμοδιότητα τα ευρωπαϊκά θέματα –ενώ οι αλλαγές στην λειτουργία της ολοκληρώθηκαν με την υπαγωγή της
Νόμος 1104/1980.
στο εξής στο Υπουργείο των Εξωτερικών. Στα κύρια καθήκοντα της Μόνιμης Αντιπροσωπείας ανήκουν από εκείνη την εποχή ως και σήμερα η παρακολούθηση, οι επαφές και κυρίως η διαπραγμάτευση στα πλαίσια της Επιτροπής Μονίμων Αντιπροσώπων (COREPER) καθώς και των πολυάριθμων ομάδων εργασίας που συνεργάζονται από κοινού με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή για να προετοιμάζουν τα διάφορα Συμβούλια Υπουργών της Ε.Ε. ανάλογα με τον τομέα που τίθεται υπό εξέτασιν.
Το Υπουργείο Εξωτερικών της Ελλάδος έχει έναν γενικό συντονιστικό ρόλο (λόγω και της νομοθετικής πρόβλεψης) που κυρίως απευθύνεται προς τα υπόλοιπα υπουργεία της κρατικής μηχανής και στην δημόσια διοίκηση. Αυτό συμβαίνει διότι το Υπ.Εξ. «φιλτράρει» πολιτικά τις πληροφορίες, τις οδηγίες, τις τεχνικές μελέτες, τις προτάσεις και συμβουλές που δέχεται από την Μ.Ε.Α. και από τις αρμόδιες διευθύνσεις των διαφόρων υπουργείων πριν διαμορφώσει την τελική του στάση για ένα ζήτημα.
Το Υπ.Εξ. είναι υπεύθυνο για τις πολιτικές πτυχές ώστε να περιβάλη τις εντολές που δίνει κατόπιν με το περιτύλιγμα της διαπραγματευτικής στρατηγικής που αυτό καθορίζει και η Μ.Ε.Α. ακολουθεί. Βεβαίως κατά την διάρκεια αυτής της διαδικασίας σημαντικό ρόλο διαδραματίζουν οι απευθείας (κυρίως τηλεφωνικές) ή προσωπικές επαφές των υπευθύνων προκειμένου να υπάρχει αλληλοενημέρωση, άμεση πληροφόρηση και συμπληρωματικότητα ενεργειών.
Ένα πρόβλημα που προκύπτει στο σημείο αυτό είναι, πάντως κατά γενική ομολογία –όπως προκύπτει από την έρευνα– αυτή ακριβώς η συντονιστική λειτουργία του Υπ.Εξ., το οποίο συχνότατα παραλείπει να την εξασκήσει ουσιαστικά, με αποτέλεσμα η Μόνιμη Αντιπροσωπεία και οι αρμόδιες διευθύνσεις των υπουργείων να το παρακάμπτουν και (λόγω πίεσης χρόνου, μη δυνατότητας αναμονής ή εξέλιξης των γεγονότων) να εγκαθιστούν αυτόνομους διαύλους επικοινωνίας ή να αυτοσχεδιάζουν ακόμη τεκμαίροντας ποια θα είναι η τελική στάση του ΥΠ.ΕΞ. στα υπό εξέτασιν θέματα ή ποια τακτική είναι η πλέον συμφέρουσα ή ποια θα αποδώσει χειροπιαστά αποτελέσματα ανεξαρτήτως του επιθυμητού. Ο συντονισμός, λοιπόν, είναι μια πτυχή στην λειτουργία του ΥΠ.ΕΞ. που είναι επιδεκτική βελτιώσεων.
Η Μόνιμη Αντιπροσωπεία, από την άλλη πλευρά, έχει πρωτίστως ενημερωτικό ρόλο: κάνει εκτιμήσεις, διαμορφώνει εναλλακτικά διαπραγματευτικά σενάρια, διαπιστώνει εάν το κλίμα στις Βρυξέλλες ευνοεί τις επιδιώξεις της ελληνικής κυβέρνησης, αναλύει τις ενδείξεις που δέχεται από τους αξιωματούχους της Ε.Ε. και διερευνά τις μεθόδους επιτυχίας ενός maximum στόχων της διπλωματίας μας. Για τον λόγον αυτόν, έχει πράγματι μεγάλην ευθύνη –ενώ είναι κρίσιμο το να υπηρετούν στην νευραλγική αυτήν υπηρεσία άτομα με τα αναγκαία προσόντα, γνώσεις και ικανότητες. Επικεφαλής της Μ.Ε.Α. τοποθετείται ανέκαθεν πρέσβυς (full ambassador) ύστερα από επιλογή
Επιλέγει ο Υπουργός Εξωτερικών, προσυπογράφει το Ανώτατο Υπηρεσιακό Συμβούλιο και εγκρίνει το Υπουργικό Συμβούλιο.
της κυβέρνησης και έχει με την σειρά του τον γενικό έλεγχο της Μ.Ε.Α. (με την βοήθεια ενός αναπληρωτή) ενώ στα καθήκοντά του περιλαμβάνεται η επαφή με τα μέλη της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και τους Έλληνες Ευρωβουλευτές για ευνόητους λόγους. Αυτήν την στιγμή
Στο παρελθόν επικεφαλής της Μ.Ε.Α. έχουν διατελέσει οι πρέσβεις Στεφ. Σταθάτος, Κων. Λυμπερόπουλος, Αλεξ. Βαγενάς, Λεων. Ευαγγελίδης, Αλεξ. Ζαφειρίου, Δημάδης, Οικονομίδης.
επικεφαλής της Μ.Ε.Α. είναι ο κ. Παύλος Αποστολίδης με αναπληρωτή του τον κ. Αδαμάντιο Βασιλάκη, ο οποίος ωστόσο ασκεί εκ της θέσεώς του ουσιαστικά καθήκοντα ως προέκταση του επικεφαλής. Λόγω φόρτου εργασίας, πιο συγκεκριμένα, ο επικεφαλής κάθε μόνιμης Αντιπροσωπείας συμμετέχει στην Επιτροπή Μονίμων Αντιπροσώπων υπ’ αριθμόν 2 (COREPER 2)
Την συνεδρίαση του COREPER 2 προετοιμάζουν έμπιστα στελέχη των 15 Μονίμων Αντιπροσωπειών των κρατών της Ε.Ε. και συγκροτούν την επονομαζόμενη Άτυπη Ομάδα Antici.
η οποία προετοιμάζει το Συμβούλιο Γενικών Υποθέσεων, το ECO/FIN, το Συμβούλιο Προϋπολογισμού, το Συμβούλιο Ανάπτυξης καθώς και το Συμβούλιο Δικαιοσύνης/Εσωτερικών Υποθέσεων που όλα διεξάγονται σε ανώτατο υπουργικό επίπεδο.
Ο αναπληρωτής, αντίθετα, συμμετέχει στην Επιτροπή Μονίμων Αντιπροσώπων υπ’ αριθμόν 1 (COREPER 1)
Την συνεδρίαση του COREPER 1, αντιστοίχως, προετοιμάζουν 15 ακόμη υπάλληλοι των Μονίμων Αντιπροσωπειών. Αντιπροσωπεύουν τους αναπληρωτές και συγκροτούν την Άτυπη Ομάδα Mertens.
η οποία προετοιμάζει όλα σχεδόν τα υπόλοιπα Συμβούλια Υπουργών.
Τα θέματα Γεωργίας, κατ’ εξαίρεσιν, δεν τα χειρίζεται ούτε το COREPER 2 ούτε το COREPER 1 αλλά η Ειδική Επιτροπή Γεωργίας. Την Ελλάδα εκπροσωπεί εξειδικευμένος εμπειρογνώμων, αποσπασμένος από το Υπουργείο Γεωργίας στις Βρυξέλλες.
Όσον αφορά την υπόλοιπη Μόνιμη Αντιπροσωπεία, αυτή αποτελείται σήμερα συνολικά από περίπου 100 άτομα, στα οποία συμπεριλαμβάνονται οι χειριστές των θεμάτων, οι υπάλληλοι που έχουν αποσπασθεί από τα Υπουργεία στις Βρυξέλλες, διοικητικοί υπάλληλοι και γραμματείς συν το βοηθητικό προσωπικό και τους υπαλλήλους αρχείου.
Την μερίδα του λέοντος αποσπούν ως προς την στελέχωση της Μ.Ε.Α. οι εκπρόσωποι όλων των ελληνικών Υπουργείων που εμπλέκονται στις διαπραγματεύσεις, οι οποίοι υπερτερούν των στελεχών του ΥΠ.ΕΞ.
Το Υπουργείο Εξωτερικών έχει φροντίσει την τελευταία 10ετία ώστε στους διεθνείς οργανισμούς και σε κάθε Μόνιμη Αντιπροσωπεία, κατά παρέκκλιση, να επιτρέπεται να αποσπώνται υπάλληλοι «μόνιμοι ή με σύμβαση ιδιωτικού δικαίου, που υπηρετούν στο δημόσιο τομέα του άρθρου 4 παρ. 6 του ν. 1256/1982 που έχουν τα απαιτούμενα προσόντα, με κοινή απόφαση των υπουργών Εθνικής Οικονομίας, Οικονομικών και του κατά περίπτωση αρμόδιου υπουργού. Στην απόφαση απόσπασης» πρέπει να καθορίζεται ο βαθμός «που θα φέρουν οι παραπάνω υπάλληλοι κατά την διάρκεια της απόσπασης. Γενικά οι αποσπώμενοι εξομοιώνονται ως προς όλα τα δικαιώματα και το επίδομα αλλοδαπής με τους ομοιοβάθμούς τους υπαλλήλους της Πρεσβείας της χώρας, στην οποία αποσπώνται, ο δε χρόνος της απόσπασής τους λογίζεται για κάθε συνέπεια ως χρόνος πραγματικής υπηρεσίας στην θέση που οργανικά ανήκουν». Οι αποσπάσεις αυτές διενεργούνταν έως πρόσφατα «χωρίς χρονικό περιορισμό, ανάλογα με τις υπηρεσιακές ανάγκες της μόνιμης αντιπροσωπείας».
Προσοχή: χωρίς τούτο να αποτελεί πρόκριμα και για τους υπαλλήλους των άλλων υπουργείων, ο Υπ. Εξωτερικών κ. Θ. Πάγκαλος το καλοκαίρι του 1995 ζήτησε να επιστρέψουν στην Αθήνα όσοι υπάλληλοι του υπουργείου Εξωτερικών υπηρετούσαν στην Μόνιμη Ελληνική Αντιπροσωπεία στις Βρυξέλλες πάνω από 7 χρόνια. Όλοι υπάκουσαν, πλην μιας υπαλλήλου που προσέφυγε στο δικαστήριο και πέτυχε προσωρινή αναστολή εκτέλεσης της απόφασης. Το θέμα εκκρεμεί στο Νομικό Συμβούλιο του Κράτους.
Η πραγματικότητα είναι ότι όλοι αυτοί οι υπάλληλοι (πλην ΥΠ.ΕΞ.) επιλέγονται για απόσπαση στις Βρυξέλλες με κομματικά κριτήρια.
Ορισμένα επιπλέον προβλήματα –πέραν των αδυναμιών που επιφέρει η αναξιοκρατική επιλογή– αξίζει να επισημανθούν, όπως ότι σε καθοριστικό παράγοντα αναδεικνύονται οι γνωριμίες και όχι η αποδεδειγμένη εμπειρία και εξειδίκευση στις απαιτούμενες δεξιότητες, όπως επίσης το γεγονός ότι ανάλογα με τις κυβερνητικές αλλαγές ορισμένοι υπάλληλοι καλούνται στην Ελλάδα και κατόπιν επιστρέφουν στις Βρυξέλλες.
Θα έπρεπε κανείς να σκεφθεί την λύση να θεσμοθετηθεί τουλάχιστον ότι την επιλογή των υπαλλήλων που προορίζονται για την Μ.Ε.Α. θα την κάνει η αρμόδια υπηρεσία Κοινοτικών Υποθέσεων κάθε υπουργείου, ώστε να εκπληρούται ένα ελάχιστο γνώσεων, προσόντων, γλωσσομάθειας και ζήλου.
Από την άποψη των στελεχών του ΥΠ.ΕΞ. που συγκροτούν μειοψηφία στην Μ.Ε.Α., δύο αιτήματα στα οποία συγκλίνουν οι εκτιμήσεις όλων για την βελτίωση της λειτουργίας της είναι να έχει κάθε στέλεχος παραμονή 2-3 ετών στο ΥΠ.ΕΞ. και ταυτόχρονα να μπορεί καθένας να αντικαθίσταται όταν αυτό απαιτείται, ώστε να μην δημιουργούνται δυσαναπλήρωτα κενά στην λειτουργία της Μ.Ε.Α. Επιπλέον, θεωρείται ως στοιχειώδες ότι θα πρέπει να γίνεται καλύτερη εκμετάλλευση και αξιοποίηση της εμπειρίας που αποκτά κανείς στην Μ.Ε.Α.
Π.χ. για «την κάλυψη έκτακτων υπηρεσιακών αναγκών της μόνιμης ελληνικής αντιπροσωπείας» έχουν δημιουργηθεί εδώ και χρόνια «δέκα θέσεις ειδικού επιστημονικού προσωπικού διαφόρων ειδικοτήτων με σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαίου, διετούς διάρκειας, που μπορεί να παραταθεί για ένα έτος ακόμη». Κανείς δεν γνωρίζει πού βρίσκονται σήμερα όσοι ήδη εργάστηκαν επί τριετία στην Μ.Ε.Α. και επέστρεψαν (;) στην Ελλάδα.
Αυτήν την στιγμή οι περισσότεροι υπάλληλοι του ΥΠ.ΕΞ. μόλις επιστρέφουν στην Ελλάδα επιδιώκουν να κάνουν καριέρα στο διπλωματικό σώμα σε άσχετα αντικείμενα.
Οι έμπειροι υπάλληλοι του ΥΠ.ΕΞ., εξάλλου, συνεχίζουν για τρία ακόμη έτη με απόσπαση στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή ως «εθνικοί εμπειρογνώμονες».
Λόγω αυτών ακριβώς των σχέσεων Μ.Ε.Α.-πολιτικής-δημόσιας διοίκησης η Αντιπροσωπεία μας στις Βρυξέλλες θεωρείται ως ιδιάζουσα περίπτωση. Για παράδειγμα,
Νόμος 1640/1986 (άρθρο 5).
με «απόφαση του Υπουργού Εξωτερικών είναι δυνατή, ανάλογα με τις εκάστοτε υπηρεσιακές ανάγκες, η διάρθρωση της μόνιμης ελληνικής αντιπροσωπείας στις Ευρωπαϊκές Κοινότητες στις Βρυξέλλες σε οργανικές μονάδες. Οι προϊστάμενοι των οργανικών μονάδων μπορεί να μην είναι υπάλληλοι του διπλωματικού κλάδου. Η διάρθρωση της μόνιμης αντιπροσωπείας σε οργανικές μονάδες» ΔΕΝ «συνεπάγεται την αύξηση των οργανικών θέσεων των κλάδων προσωπικού του Υπουργείου Εξωτερικών».
Η πρακτική αυτή βοηθάει την συμμετοχή των στελεχών της Μόνιμης Αντιπροσωπείας στις ομάδες εργασίας που βοηθούν την Ευρωπαϊκή Επιτροπή στο έργο της. Γενικά, η Μ.Ε.Α. εκτείνεται σε 7 διακριτούς κλάδους:
Α. ΤΜΗΜΑ ΕΞΩΤΕΡΙΚΩΝ ΣΧΕΣΕΩΝ/ΚΕΠΠΑ
i) Οι πολιτικές σχέσεις και η Κοινή Εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας ανήκουν στην δικαιοδοσία χειριστή-υπαλλήλου του ΥΠ.ΕΞ.
ii) Οι οικονομικές/εμπορικές σχέσεις υφίστανται χειρισμούς από τα στελέχη της Μ.Ε.Α. σε θέματα όπως η ανάπτυξη, τα κράτη Κ.Α.Ε. και η Νοτιοανατολική Ευρώπη.
Β. ΤΜΗΜΑ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ
με χειριστή εκπρόσωπο του ΥΠ.ΕΘ.Ο. και υπαλλήλους στελέχη του ΥΠ.ΟΙΚ.
Ασχολείται με την Μακρο-οικονομική πολιτική, τα προγράμματα Σύγκλισης,
τραπεζικά θέματα, την Ευρωπαϊκή Τράπεζα και το Ευρ. Ταμείο Επενδύσεων.
Γ. ΤΜΗΜΑ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟΥ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟΥ
με χειριστή στέλεχος της Μ.Ε.Α.
Δ. ΤΜΗΜΑ ΑΓΡΟΤΙΚΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ
με χειριστή εκπρόσωπο του υπουργείου Γεωργίας.
Ε. ΤΜΗΜΑ ΤΡΙΤΟΥ ΠΥΛΩΝΑ
με χειριστή εκπρόσωπο του ΥΠ.ΕΞ.
Ασχολείται με θέματα Συνόρων, μετανάστευσης, Ασύλου, Τρομοκρατίας,
Ναρκωτικών, Εγκληματικότητας και Συνθήκης Σέγκεν.
ΣΤ. ΑΥΤΟΝΟΜΟ ΓΡΑΦΕΙΟ ΝΟΜΙΚΩΝ ΥΠΟΘΕΣΕΩΝ
Ζ. ΤΜΗΜΑ ΤΗΛΕΠΙΚΟΙΝΩΝΙΩΝ, ΜΕΤΑΦΟΡΩΝ, ΠΑΙΔΕΙΑΣ, ΥΓΕΙΑΣ,
ΕΡΕΥΝΑΣ, ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΟΣ, ΕΝΕΡΓΕΙΑΣ.
Ασχολείται και με τα προγράμματα οργανωτικού, Λειτουργικού και
Διοικητικού Εκσυγχρονισμού και με το πρόγραμμα «Κλεισθένης».
Αξίζει, τέλος, να σημειωθεί ότι οι 60 περίπου χειριστές όλων αυτών των θεμάτων επικοινωνούν από τις Βρυξέλλες στην Αθήνα με τους υπευθύνους στα διάφορα υπουργεία, προκειμένου να ζητήσουν οδηγίες δράσεως.
Σύμφωνα με τα στελέχη της Μ.Ε.Α., οι συνομιλητές τους στην Αθήνα είναι ελάχιστοι, ανειδίκευτοι, άπειροι και …υποχρεωτικά αναντικατάστατοι, λόγω ελλείψεως διαθέσιμου και ενημερωμένου αντικαταστάτη.
ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ
Αντιμέτωπο με την πρόκληση της Διακυβερνητικής Διάσκεψης του 1996, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο επιθυμεί να κάνει την παρουσία του αισθητή στην Ευρωπαϊκή Πολιτική και να μεγεθύνει τον ρόλο της, ειδικά από την όψη της λήψης αποφάσεων.
Προς το παρόν, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο έχει το δικαίωμα αρνησικυρίας/βέτο στην αΐδιο μεγέθυνση και διεύρυνση της Ε.Κ. και, μάλιστα, σε όλες τις νομοθετικές πράξεις, αυτές οι οποίες είναι υποταγμένες ή κατατάσσονται στην κατηγορία της «διαδικασίας συναπόφασης».
Ωστόσο, όλα τα μέλη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου (με την εξαίρεση της Βρεττανίας) αναφέρονται στο λεγόμενο «δημοκρατικό έλλειμμα» το οποίο παρατηρείται στην διαδικασία λήψης αποφάσεων.
Είναι πολύ σημαντικό να ληφθεί υπόψιν, να κατανοηθεί ότι η Ευρωβουλή αισθάνεται μόνη της διότι έχει ως σήμερα αγνοηθεί και δεν της έχει δοθεί το δικαίωμα παρέμβασης στο πεδίο των τελικών νομοθετικών αποφάσεων για την Ευρωπαϊκή Ένωση.
Αντιθέτως, το Συμβούλιο Υπουργών διαθέτει εκτεταμένες νομοθετικές ικανότητες οι οποίες οδηγούν σε δεσμευτικούς νόμους για όλους τους Ευρωπαίους πολίτες και για τα 15 μέλη της Ένωσης. Με άλλες λέξεις, οι Υπουργοί διαθέτουν νομοθετική ισχύ στο επίπεδο της Ε.Ε. ενώ σε εθνικό επίπεδο τα ίδια άτομα διαθέτουν και εκτελεστική εξουσία.
Οι 2 Συνθήκες της Ρώμης θέτουν τις ομιλίες της Ευρωβουλής στην κορυφαία θέση διότι αυτές είναι που αποκρυστάλλωναν και αντικατόπτριζαν το αντιπροσωπευτικό στοιχείο εντός του κόλπου των Ευρωπαΐδων Κοινοτήτων.
Η Ευρωβουλή αποτελεί την μοναδική εγκαθιδρυμένη αρχή εντός της οποίας αντιπροσωπεύονται όχι μόνο οι εθνικές κυβερνήσεις αλλά, επιπλέον, υπάρχει εκπροσώπηση και των εθνικών κομμάτων που τις αντιπολιτεύονται.
Είναι, άρα, η Ευρωβουλή –η οποία εκπροσωπεί 370 εκατομμύρια λαού– μια δύναμη που οδηγεί τον μηχανισμό του Ευρωπαίου άρματος ώστε να παράγει και να γεννά πρωτοβουλίες για το «ξεδίπλωμα» των πολιτικών της Κοινότητας.
Ας κάνουμε μιαν σύνοψη πληροφοριών ρίχνοντας το βλέμμα μας προς το παρελθόν της Ευρωβουλής, προς ό,τι έχει κατορθωθεί έως τώρα, προκειμένου να αποδειχθεί η μεγάλη του συνεισφορά, η «σπονδή» των θυσιών του, για την Ολοκλήρωση στην Ευρώπη.
Η συμμετοχή της Ευρωβουλής από το 1975 στα ψηφίσματα του προϋπολογισμού της Ένωσης καθώς και οι πρώτες εκλογές για την ανάδειξη των μελών του το 1979 δεν έχουν αλλάξει κυριαρχικά την θέση της στην Ευρωπαϊκή αρχιτεκτονική, κύρια διότι τα εθνικά συστήματα ψηφοφοριών και λήψης αποφάσεων χαρακτηρίζονται ως «πλάγια, μη άμεσα και ευθεία». Πρόκειται για ένα σημείο το οποίο συλλήβδην θα έπρεπε να μεταβληθεί μαζί, εξάλλου, με την μορφή που έχουν αποκτήσει τα ευρωπαϊκά πολιτικά κόμματα (το Σοσιαλιστικό ή το Λαϊκό Κόμμα δεν έχει υψώσει τα χέρια του προκλητικά κατά των εθνικών πολιτικών κομμάτων). Αυτός ο φαύλος, αυτός ο διαστρεβλωμένος κύκλος πρέπει να σταματήσει. Χρειαζόμαστε ένα σύστημα κοινό, δίχως μπλοκ και λίστες. Μόνο τότε θα είναι η Ευρωβουλή πολιτικά πανίσχυρη.
Οι δημόσιες συγκεντρώσεις και συνόδοι της έχουν προσφέρει στην θέσπιση και σταθεροποίηση του δημοκρατικού διαλόγου και της διαφάνειας, στενά συνδεδεμένης με τους πολίτες που την συνθέτουν. Αξίζει να σημειωθεί –χάριν της μνήμης– ότι η Ευρωβουλή έχει χρησιμοποιήσει την ισχύ της ώστε να βοηθήσει την εμφάνιση των κοινών πολιτικών (όπως αυτή της απόφασης του 1988 περί διπλασιασμού των οικονομικών πηγών όλων των στέρεα ιδρυμένων Ευρωπαϊκών τραπεζών και θησαυροφυλακίων).
Η Ευρωβουλή πρέπει να παρουσιαστεί ως μια πραγματικά Κοινοβουλευτική οργάνωση: είναι θεσμός που έχει ιδρυθεί με σκοπό να συνεργαστεί με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή και την κεφαλή του Συμβουλίου Υπουργών στον σχεδιασμό της οικονομικής πολιτικής. Θα πρέπει να πάρει την πρωτοβουλία (με την νόμιμη σημασία της ορολογίας) και να κινητοποιηθεί.
Άλλωστε, αυτός είναι ο στόχος που έχει τεθεί από την Συνθήκη του Μάαστριχτ: να αναδειχθεί το «ΚΟΙΝΟΤΙΚΟ ΚΕΚΤΗΜΕΝΟ»/«acquis communitaire» και να εξασφαλιστεί η αποτελεσματικότητα των Ευρωπαϊκών θεσμών και ιδρυμάτων.
Η Ενιαία Ευρωπαϊκή πράξη του 1986 μεγέθυνε τις δυνάμεις της Ευρωβουλής σε αναφορά προς την νομοθεσία καθώς εισήγαγε την διαδικασία της «συναπόφασης» η οποία καλούσε επιτακτικά για 2 αναγνώσεις, «μεταφράσεις» των νομικών προτάσεων της Ευρωβουλής και του Συμβουλίου με την συνοδεία της Commission.
H Συνθήκη της Ένωσης έκανε ένα περαιτέρω βήμα προς την εκ νέου εκχώρηση εκμετάλλευσης νομοθετικών ικανοτήτων στην Ευρωβουλή. Εμφάνισε μιαν ακόμα, νέα, διαδικασία συναπόφασης σε έναν αριθμό σημαντικών πεδίων, κάτι το οποίο δίδει στην Ευρωβουλή το δικαίωμα να υϊοθετεί κανονισμούς και οδηγίες μαζί με το Συμβούλιο.
Με μια λέξη, για δεδομένες αποφάσεις μείζονος σημασίας (διεθνείς συμφωνίες, ένταξη νέων μελών, ομοιόμορφη και ενιαία διαδικασία εκλογών για την Ευρωβουλή, δικαίωμα εγκατάστασης των πολιτών της Ένωσης, κ.τ.λ.), το Συμβούλιο πρέπει να αποκτά την συμφωνία της Ευρωβουλής.
Η Ευρωβουλή, εξάλλου, είναι ένα εποπτικό σώμα με την δύναμη να εγκρίνει τον διορισμό της Ευρωπαϊκής Επιτροπής αλλά και να την απολύει –όταν υπάρχει κρίσις– με βάση μιαν πλειοψηφία των δύο τρίτων. Η Ευρωβουλή ψηφίζει για το πρόγραμμα της Commission και παρακολουθεί με όλα τα μέσα καθημερινά το «management» των Ευρωπαΐδων πολιτικών και, συγκεκριμένα, μέσω της υποβολής προφορικών και γραπτών ερωτήσεων προς την Commission και το Συμβούλιο.
Αμφότερα τα όργανα –της Ευρωβουλής και του Συμβουλίου– σχηματίζουν την Αρχή κατάρτισης του προϋπολογισμού: η Ευρωβουλή, όμως, ψηφίζει επί της υϊοθεσίας του ετησίου προϋπολογισμού (που ανερχόταν το 1995 σε 80 δις ECU) αλλά και επιβλέπει την ολοκλήρωσή του. Ώστε, με τον τρόπον αυτόν, αντικατοπτρίζει τις προτεραιότητες πολιτικής που έχει αποδώσει στην Ε.Ε. χάριν της Ένωσης. Μπορεί να δημιουργεί επιτροπές ερευνών καθώς και να εξετάζει αιτήματα που απευθύνονται απευθείας στους πολίτες της Ένωσης. Η Συνθήκη της Ένωσης της δίδει το δικαίωμα να ορίζει έναν «διαμεσολαβητή» για να προχωρά σε λύσεις θεμάτων όπως παράπονα που αφορούν περιπτώσεις άσχημων διοικητικών χειρισμών ως προς τις δραστηριότητες των θεσμών και των οργανώσεων της Ένωσης.
Στο παρελθόν, οι Κοινοβουλευτικές Επιτροπές που οργανώνονταν από την Ευρωβουλή βοηθούσαν στην ενίσχυση της επιρροής της, διότι αυτές οι Επιτροπές παρακολουθούν διαρκώς όλες τις λεπτομέρειες των Κοινών Πολιτικών και γράφουν εκθέσεις που αναλύονται σε γνώμες, απόψεις, αναφορές και λύσεις των διαφόρων θεμάτων. Συχνά υϊοθετούνται όλες αυτές οι αναφορές διότι αποδεικνύουν βαθύτατη γνώση των δύσκολων και αμφιλεγόμενων τεχνικών λεπτομερειών.
Είναι σημαντικό να αναφερθεί, για παράδειγμα, ότι μόνο το 1994 η Ευρωβουλή έθεσε ερωτήματα στην Commission 3.900 φορές ώστε να θέσει υπό έλεγχο το «management» των Κοινών Πολιτικών. Πίσω από τις φιγούρες αυτές κρύβεται το γεγονός ότι τα μέλη της Ευρωβουλής επιθυμούν αρκετά συχνά να αποκαλύψουν γυμνές στο φως και να ψηφίσουν νέες πολιτικές ή να αλλάξουν τον προσανατολισμό αυτών που ήδη υπάρχουν.
Επιπλέον, οι αποφάσεις και τα ψηφίσματα των συνόδων της Ευρωβουλής έχουν μεγάλη πολιτική σημασία. Κάθε μήνα η Ευρωβουλή παίρνει καθαρή θέση έναντι όλων των προβλημάτων, ειδικά αυτών που υπάρχουν στην Εξωτερική Πολιτική.
Ως εκ τούτης, η Ευρωβουλή επιδιώκει να αποκτήσει το δικαίωμα «βέτο» στην αρνησικυρία προκειμένου αυτή να καταστεί ικανή να θέσει τέρμα ή –ειδάλλως– να στηρίξει τις νομοθετικές αποφάσεις της Ε.Ε. Έχουμε λόγους να πιστεύουμε ότι το Status των Επιτροπών μπορεί να μεγιστοποιηθεί έτι περαιτέρω εάν τα προσόντα τους ελέγχονταν με ομιλίες στην Ευρωβουλή.
Η Commission και η Ευρωβουλή πρέπει να επανιδρύσουν και να αποκαταστήσουν τις μεταξύ τους σχέσεις ώστε να στηριχθούν αμοιβαίως και εκατέρωθεν. Τα μέλη των Επιτροπών έχουν διοριστεί από τις εθνικές τους κυβερνήσεις και δεν είναι δημοφιλείς, ακόμα και στο εσωτερικό των δικών τους κρατών. Επιπροσθέτως, οι Ευρωπαίοι πολίτες δεν έχουν το δικαίωμα να ανακηρύξουν δημοσίως την αντίθεσή τους προς αυτές μέσω ψηφοφορίας.
Επομένως, η Commisssion συνθέτει έναν μηχανισμό ευαίσθητο αλλά είναι αδύνατη (με όρους δημοκρατικής νομιμοποίησης). Μόνον η Ευρωβουλή μπορεί να προσφέρει αυτή την δημοκρατική νομιμοποίηση προς την Commission.
Ο σκοπός μας πρέπει να είναι να αυξηθεί η επιρροή των εκλεχθεισών αντιπροσώπων των λαών της ηπείρου της Ευρώπης μέσα σε αυτό το περιβάλλον. Στο μέλλον, οι σχέσεις μεταξύ αυτών των 2 μορφών οργάνωσης θα κριθούν και θα αποφασιστούν από την αντίδραση της Commission πρόσωπο με πρόσωπο με τις αποφάσεις και τα ψηφίσματα του ανωτάτου Κοινοβουλευτικού Οργάνου. Όσο περισσότερη προθυμία επιδειχθεί από τα μέλη των Επιτροπών της Commission στην συνεργασία τους με την Ευρωβουλή, τόσο μεγαλύτερη αξία και εγκυρότητα θα αποκτηθεί από αμφότερες.
Ο πρόεδρος της Ευρωβουλής –τα καθήκοντα το 1996 ασκεί ο Klaus Hensch– έχει ήδη υποβάλει πρόταση στον Jacques Santer για έναν Κώδικα Όμορφης Συμπεριφοράς. Εκ παραλλήλου, έχει γίνει «de facto» αποδεκτή η άποψη ότι, εν γένει, θα ήταν τουλάχιστον άκομψο να εμφανιστεί η Commission να διαφωνεί με την Σύνοδο της Ευρωβουλής άπαξ και έλαβε ένα τόσο κρίσιμο έργο στις υποθέσεις της Ευρώπης.
Θα πρέπει να υπενθυμίσουμε –σε αυτό το σημείο– την ψήφο στις 14 Φεβρουαρίου 1984 από την Ευρωβουλή υπέρ του «Σχεδίου Συνθήκης για την ίδρυση της Ε.Ε.», η οποία ενίσχυσε την συμμετοχή της Commission στις νομικές διαδικασίες, ειδικά ως προς το θέμα των «κοινών πράξεων». Αυτό είναι που στην πραγματικότητα οδήγησε στην Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη το 1985.
Σήμερα, η Ευρωβουλή έχει περισσότερα δικαιώματα σε σχέση με τις άλλες Ευρωπαΐδες οργανώσεις κατ’ αποκλειστικότητα και μόνον ως προς την ψηφοφορία του οικονομικού προϋπολογισμού της Ε.Ε. Επιπλέον, το Συμβούλιο Υπουργών δεν είναι υποκείμενο σε κανέναν κοινοβουλευτικό και δημοκρατικό έλεγχο και δεν απολογείται προς καμιάν άλλην κοινώς και πανθομολογουμένως αναγνωρισμένη μορφή οργάνωσης –εκτός του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου το οποίο δεν υπόκειται στο Διεθνές Δίκαιο.
Μόνο ο κάθε λειτουργός του Συμβουλίου Υπουργών θα μπορούσε πιθανόν να ελεγχθεί από το Εθνικό Κοινοβούλιο της χώρας του αλλά το ίδιο το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο –ως ένα Ευρωπαϊκό θεσμικό και ιδρυτικό Όργανο– ποτέ.
Εξ άλλου, η Ευρωβουλή δεν διαθέτει κανένα μέτρο δραστικό ή απλώς επαρκές για να ελέγξει ή να τεθεί ενάντια στο Συμβούλιο του εκάστοτε λειτουργού-υπουργού και όπου να μπορεί να «ρίξει» την Commission. To αποτέλεσμα είναι ότι δεν έχουν οδηγηθεί σε εξάλειψη μόνον οι Αρχές (που ‘ταν –το σύνηθες– να έχει και να ακολουθεί η Ευρωβουλή) αλλά, ερρωμενεστέρως, να έχει χάσει την δύναμή της και η Ε.Ε. (με ορολογία δημοκρατίας και νομιμότητας).
Το βασικό επιχείρημα που πρέπει να αναδειχθεί στην επιφάνεια είναι ότι όλοι οι νόμοι της Ευρώπης πρέπει να φυλάττονται αρκεί –ως συνθήκη εκ των ων ουκ άνευ– να έχουν την έγκριση της Ευρωβουλής.
Αυτό το αξίωμα συνοδεύεται κομψά από την αξίωση να στηριχθεί η ίδρυση ως θεσμικής, οργανωτικής πολιτικής της Κοινής Εξωτερικής και Αμυντικής Πολιτικής (ΚΕΠΠΑ) σε συνδυασμό με την απόσυρση του δικαιώματος αρνησικυρίας.
Τα ελλείμματα στην Ε.Ε. αναλύονται πρωτίστως διαμέσου της μετάφρασης περί μιας εκφύλου Κοινοβουλευτικής επιρροής, κατά δεύτερο λόγο και αποκλειστικά διαμέσου της εξήγησης ότι υπάρχει μια θεσμική και στερεωμένη ανισότητα (η οποία επικεντρώνεται κύρια από την παντοδυναμία και παντοκρατορία του Συμβουλίου) και, το τρίτον, διαμέσου της ερμηνείας περί της μη ύπαρξης δημοκρατικής βάσεως με σκοπό την λήψη αποφάσεων.
Ο κίνδυνος είναι ορατός: να ανορθωθεί η Ευρωπαϊκή Γραφειοκρατία και να ξεχαστεί το θέλημα των υπηκόων της Ευρώπης.
Εν κατακλείδι, η συγκέντρωση της νομοθετικής εξουσίας υπό συνθήκες ανισότητας εντός του κόλπου του Συμβουλίου δεν μπορεί να γίνει δεκτή εντός του νεοδημιουργηθέντος πολιτικού πλαισίου στο οποίο τείνει η Ένωση να λάβει την οριστική μορφή της.
Αυτό το νέο σκηνικό καλεί για την εφαρμογή της αρχής της επικουρικότητας και της αποκέντρωσης σε συμφωνία με τα δημοκρατικά συστήματα διακυβέρνησης.
Η Ευρωβουλή θέλει την εξάπλωση της συμμετοχικής διαδικασίας στην λήψη αποφάσεων σε 3 πεδία: α) στις τιμές της Κοινής Αγροτικής Πολιτικής, β) στις υποχρεωτικές οικονομικές δαπάνες, γ) στον ορισμό των ατομικών, προσωπικών της οικονομικών πηγών χρηματοδότησης.
Μόνον αυτή η δέσμη μέτρων θα μπορούσε να συνθέσει ως ένα «μπουκέτο» μια ολοκληρωμένη νομοθετική Αρχή για χάρη της Ευρωβουλής.
Αυτές οι προτάσεις θα οδηγήσουν –όπως πιστεύεται ευλόγως και ευγλώττως– στην ανάπτυξη και ωρίμανση των θεσμών, των ιδρυμάτων και των οργανώσεων όλων των μορφών καθώς και στην ολοκλήρωση της πολιτικής της Ευρωπαϊκής Ένωσης στον 21ο αιώνα.
Σε σύνοψη, νομίζουμε ακράδαντα ότι η Ευρωβουλή πρέπει να συμμετέχει στην Διακυβερνητική Διάσκεψη του 1996 και ότι αυτή η συμμετοχή πρέπει να αποκτήσει την βέλτιστη εικόνα και εκπροσώπηση.
Δεν υπάρχουν σχόλια:
Δημοσίευση σχολίου